Unità 5 - Il diritto alla salute e i livelli essenziali delle prestazioni

1. La competenza legislativa in materia di tutela della salute

La definizione del contenuto concreto del diritto alla salute va correlata alla distribuzione delle competenze legislative in tema di prestazioni sanitarie, la quale consente una significativa differenziazione tra una regione e l'altra.

In seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione (L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3) il riparto delle competenze legislative Stato-Regioni in materia di salute è significativamente modificato, anche al fine di dare maggiore copertura al c.d. "federalismo a Costituzione invariata" che, a partire dagli anni '90, aveva portato ad un ampliamento delle competenze regionali - specie in ambito sanitario - sul piano meramente amministrativo.

In origine, infatti, era prevista tra le materie di competenza legislativa concorrente o ripartita la sola “assistenza sanitaria e ospedaliera” (art. 117 Cost.), secondo una formulazione che la riforma ha sostituito con quella di “tutela della salute" (art. 117, co. 3 Cost.), oggi attribuita alla competenza concorrente Stato-Regione. L’attuale formulazione è evidentemente più ampia della precedente: se in precedenza le Regioni potevano legiferare solo sugli aspetti assistenziali (sanitario e ospedaliero), oggi attraverso la definizione di tutela della salute possono disciplinare anche ulteriori aspetti della materia (dall'organizzazione sanitaria alla disciplina della dirigenza medica, alla sicurezza veterinaria, all'ippoterapia). Tuttavia va evidenziato come l’ambito dell’assistenza sanitaria e ospedaliera si fosse progressivamente ridisegnato in senso espansivo, verso un’unificazione della materia sanitaria, già prima della riforma costituzionale suddetta, e più precisamente in conseguenza dell'attribuzione della maggior parte delle competenze amministrative in materia alle regioni effettuata a fine anni '90 (d.lgs. n. 112 del 1998).

In ragione della competenza concorrente lo Stato emana la disciplina di principio della materia, mentre alle Regione è attribuita la competenza all’adozione della disciplina di dettaglio, con norme legislative e regolamentari nei limiti definiti dai principi di cui alla legge statale (art. 117, co. 6°, Cost.).

Come anticipato, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la maggiore ampiezza della materia della tutela della salute rispetto alla precedente definizione di "assistenza sanitaria e ospedaliera" (cfr. Corte Cost., 23 giugno 2005, n. 270). Purtuttavia, nel tempo si è assistito a molteplici interpretazioni che hanno di converso almeno in parte ridimensionato questa espansione, anzitutto attribuendo il carattere di "norma di principio" anche a discipline statali minute e relative ad aspetti molto specifici dell'organizzazione sanitaria.

La tutela della salute ricomprende l’organizzazione sanitaria (pertanto oggetto della legislazione di principio adottata dallo Stato), ma anche l’organizzazione del servizio farmaceutico in quanto preordinato ad assicurare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali. Nella competenza statale rientra anche la disciplina autorizzatoria dei farmaci, da collocarsi tra i principi fondamentali in materia di tutela della salute (cfr. Corte Cost., 20 giugno 2013, n. 141). 

Ciò si traduce nella possibilità di differenziazioni anche significative tra una Regione e l'altra ad es. nella definizione del rapporto tra assistenza ospedaliera e territoriale, nel dimensionamento dei presidi ospedalieri, nello spazio lasciato ai soggetti privati erogatori di prestazioni, nel numero di Asl, nelle dimensioni delle stesse e sinanco nel tipo di funzioni dalle stesse esercitate (di erogazione delle prestazioni, oppure di solo finanziamento).