Unità 16 - Le farmacie

1.1. La pianificazione territoriale delle farmacie

Già gli stati preunitari stabilivano in molti casi ulteriori vincoli o limiti di ordine quantitativo all’apertura delle farmacie (contingentamento, adottato dall'Italia unificata con l. 22 maggio 1913, n. 468). 

Nell'ipotesi di attività contingentata l’autorità amministrativa non valuta solo condizioni e requisiti dell'interessato, ma anche l’attività da svolgere in riferimento alle esigenze della collettività che ne trae utilità. 

La valutazione dei bisogni della popolazione è considerata in particolare nella fase di definizione della pianta organica delle farmacie [1], che è presupposto del rilascio dell'autorizzazione ed è attribuita alla competenza comunale (r. d. 27 luglio 1934, n. 1265, artt. 104 e 380). 

Con l'adozione della pianta organica sono definiti numero e ubicazione delle farmacie sul territorio del comune. 

Ai sensi del testo unico del 1934, il numero delle autorizzazioni è definito in ragione di un criterio demografico, in ragione di una farmacia ogni cinquemila abitanti. 
A questo si aggiunge (o talora sostituisce) un criterio topografico che prescrive una distanza minima di cinquecento metri tra una farmacia e l'altra. 

Mentre il criterio demografico impone una valutazione vincolata dell'amministrazione, il criterio topografico presuppone l’esercizio di un potere discrezionale con carattere derogatorio - e di temperamento della rigidità - rispetto al primo criterio. 

La pianificazione territoriale dell’attività farmaceutica si giustifica con la finalità di assicurare la tutela della salute (art. 32 Cost.) (cfr. Corte Cost. 28 marzo 2008, n. 76, Corte Cost. 9 gennaio 1996, n. 31) poiché, assicurando l'adeguatezza del bacino di utenza di ciascun esercizio farmaceutico, ne assicura la sostenibilità economica, tutelando il principio di continuità del servizio pubblico e quello del c.d. servizio universale. 

La stessa giurisprudenza dell’Unione europea ha affermato la legittimità di una pianificazione e del contingentamento delle farmacie per garantire assistenza medica adeguata della popolazione di un dato territorio (cfr. C. giust., 1 giugno 2010, C-570/07 e C-571/07, Perez e Gomez). 

Con il c. d. “decreto liberalizzazioni” (d. l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27), è è stata soppressa l’espressione “pianta organica”, benché la competenza di pianificazione attribuita al comune vi corrisponda nella sostanza (sulla competenza comunale in materia cfr. Corte Cost., 31 ottobre 2013, n. 255).  
Il mantenimento del contingentamento esclude la liberalizzazione del settore: continua infatti a prevedersi un “numero chiuso” di farmacie definito dalla Pubblica Amministrazione (cfr. Cons. Stat., sez. III, 7 aprile 2014, n. 1638). 

La disciplina della programmazione territoriale è stata di recente modificata per diversi aspetti: il criterio demografico è stato portato da 5.000 a 3.300 abitanti ed è stata prevista la possibilità di derogarvi per l'istituzione di nuove strutture in particolari aree (es. stazioni ferroviarie, aereoporti civili a traffico internazionale, ecc.). 
La competenza sulla definizione del numero di farmacie rimane ai comuni, fatto salvo il potere sostitutivo di regioni e province autonome in caso di inerzia del comune  (d.l. n. 1 del 2012, cit., art. 11, co. 9).  

L’attività principale delle farmacie aperte al pubblico è la vendita dei medicinali, compresa la cessione degli stessi per conto del SSN. 
Per esercitare l’attività di vendita dei medicinali al pubblico occorre l'iscrizione all'albo dei farmacisti (r.d. n. 1265 del 1943, cit., art. 122, co. 1): tra i farmaci forniti al pubblico rientrano sia i medicinali preparati in farmacia dallo stesso farmacista sia i medicinali preparati industrialmente. 
Come noto, inoltre, la farmacia è autorizzata alla vendita sia dei medicinali che possono essere acquistati senza ricetta medica, sia di quelli acquistabili solo su ricetta medica. I c.d. medicinali da banco possono essere altresì venduti presso gli esercizi commerciali (d. l. 223/2006 con. in l. 248/2006). 
Solo le farmacie pertanto sono autorizzate alla vendita al pubblico dei medicinali erogabili a carico del SSN, in forza di apposita convenzione stipulata con lo stesso SSN (l. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 28). 

I farmaci erogati nell’ambito del SSN sono definiti di classe A (l. n. 537 del 1993, cit., art. 8, co. 10): la collocazione in  tale classe è stabilita all'atto dell’autorizzazione in commercio rilasciata con provvedimento dell'Aifa o con provvedimento successivo.

L'autorizzazione all'apertura delle farmacie è rilasciata dall’autorità competente individuata con legge regionale. 
La titolarità delle farmacie può essere attribuita a farmacisti singoli iscritti all'albo professionale, ai comuni, a società di persone o a società a responsabilità limitata aventi ad oggetto esclusivo la gestione della farmacia e costituite da soli farmacisti iscritti all'albo, secondo una scelta che - pur limitando il diritto di stabilimento e la libertà di circolazione dei servizi - è stata considerata legittima poiché proporzionata all'interesse pubblico alla tutela della salute (cfr. C. giust., 19 maggio 2009, C-531/06). 

I farmacisti individuali acquistano la titolarità della sede farmaceutica previo concorso o per acquisto mortis causa. 
I comuni possono essere titolari della metà delle farmacie disponibili e gestirle attraverso diverse modalità, peraltro non tassative: in economia, con azienda speciale, con consorzi intercomunali (di cui sono unici titolari) oppure attraverso società di capitali costituite tra comune e farmacisti che prestano servizio nella stessa farmacia (l. n. 475 del 1968, cit., art. 9, co. 1).

[1] Istituita con la l. 22 maggio 1913, n. 468, la pianta organica è un atto amministrativo generale di programmazione del servizio su base comunale. In seguito alla entrata in vigore della Costituzione questo atto di programmazione è stato ricondotto ai programmi e controlli di indirizzo e coordinamento della attività economica privata di cui all’art. 41 co. 3 Cost.