Unità 18 - Le aggregazioni della domanda di beni e servizi delle aziende sanitarie. Centrali di committenza e Consip S.p.a.
1. Le aggregazioni della domanda di beni e servizi delle aziende sanitarie. Centrali di committenza e Consip S.p.a
La domanda di beni e servizi delle aziende sanitarie si caratterizza per un'accentuata frammentazione che pone il problema dell'adeguatezza delle amministrazioni nella gestione dell'acquisto dei beni utili a soddisfare il diritto alla salute degli utenti del servizio sanitario.
Il principio dell'adeguatezza dell'azione dell'amministrazione (art. 118 Cost.) richiede l'adozione di strumenti idonei e la professionalità necessari alla gestione della domanda di mercato. Non a caso l'ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) è deputata a gestire il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti al fine della valutazione della effettiva capacità tecnica e organizzativa. L'adeguatezza nel gestire gli acquisti in sanità spiega così la necessità di operare strategie di aggregazione volte a superare la duplicazione delle gare tradizionali che vedono operare sul lato della domanda diversi operatori pubblici sullo stesso territorio e per l'acquisto dello stesso bene. La strategia di aggregazione opera perciò su diversi piani: da un lato con la creazione di reti di centrali di acquisto, dall'altro con quella di reti tra amministrazioni aggiudicatrici.
Le centrali di committenza sono un modello organizzativo con cui aggregare la domanda in modo tale da ottenere sul mercato le migliori condizioni riducendo i costi di gestione delle gare. Più specificamente si tratta di enti pubblici - o più spesso società per azioni - appositamente istituiti per effettuare acquisti per conto di altri enti pubblici, al fine di consentire la realizzazione di economie di scala e di ottenere maggiori livelli di professionalità degli operatori che in tal modo sono investiti dell'esercizio continuativo delle corrispondenti mansioni.
L'istituzione delle centrali di committenza si pone oggi inoltre come strumento della promozione della cooperazione trasfrontaliera.
Mentre il modello delle centrali di committenza può essere utilizzato per lavori, servizi e forniture, per i soli settori degli appalti di servizi e forniture è previsto il sistema Consip. Si tratta di un sistema centralizzato di acquisto di beni e servizi per la pubblica amministrazione istituito dalla l. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 26. Il Ministero dell'Economia - attraverso la Consip che agisce come stazione appaltante - individua il miglior contraente attraverso procedure di evidenza pubblica.
L'amministrazione sanitaria deve utilizzare, per l’acquisito dei beni e servizi oggetto delle convenzioni Consip, gli strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione dalla stessa Consip e i contratti eventualmente conclusi in violazione di detto obbligo sono da ritenersi nulli, oltre a sussistere una responsabilità amministrativa dei dirigenti (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27.3.2014 n.1486, Cons. Stato, 9 settembre 2015, n. 4136).
Il tema della aggregazione della domanda trova disciplina ora nella Direttiva 2014/24/UE che dedica il Titolo II-Capo II alle Tecniche e strumenti per gli appalti elettronici e aggregati.
In alternativa agli acquisti ad opera di una singola amministrazione aggiudicatrice - a rischio inefficienza, costi di transazione elevati e professionalità inadeguate - si prospetta la forma aggregativa della domanda attraverso la cooperazione pubblico-pubblico, l'istituzione di un soggetto giuridico congiunto o attraverso le centrali di committenza (art. 33 a 39).
Più in particolare gli enti del servizio sanitario nazionale sono tenuti ex lege ad approvigionarsi tramite le centrali d'acquisto regionale - o attraverso Consip - per quanto riguarda le "categorie merceologiche del settore sanitario", così come definite con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, aderendo a tal fine ai contratti d'appalto o agli accordi quadro da queste sottoscritti (cfr. l. 28 dicembre 2015, n. 2018, art. 1, co. 548 ss.; l. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, co. 449). Solo per i prodotti che esulano da tale elencazione sarà possibile ricorrere ai tradizionali strumenti di approvigionamento.
Di interesse in particolare è inoltre la previsione di appalti che coinvolgono amministrazioni aggiudicatrici di Stati membri diversi. La direttiva prevede che gli Stati membri non possano vietare che una propria amministrazione aggiudicatrice ricorra alla centralizzazione delle committenze offerte da centrali di committenza di un altro Stato membro (art. 39). Pertanto si prospetta la possibilità che centrali di committenza di uno stato membro offrano attività di centralizzazione delle committenze ad altri Stati membri con conseguente apertura del mercato interno all'UE.
In tema si veda G. M. Racca, R. Cavallo Perin, Organizzazioni sanitarie e contratti pubblici in Europa: modelli organizzatici per la qualità in un sistema di concorrenza, in Servizi sanitari: organizzazione, riforme e sostenibilità. Una prospettiva comparata, a cura di A. Pioggia, S. Civitarese Matteucci, G. M. Racca, M. Dugato, Rimini, Maggioli Editore, 2011, 193-215.