I fondamentali tratti distintivi del sistema comune di asilo dell'Unione Europea possono essere così riassunti:

• l'individuazione di definizioni e standard di trattamento comuni;
• la creazione di un corpus di norme procedurali comuni;
• l'individuazione della protezione sussidiaria, quale fattispecie alternativa e diversa rispetto allo status di rifugiato con cui crea il sistema di protezione internazionale.

A partire dal Consiglio europeo di Tampere, tenutosi nel 1999 viene riconosciuta la necessità di creare un sistema comune di asilo e all'uopo venivano individuate le diverse fasi che hanno portato alla determinazione del quadro normativo in materia. L'evoluzione di tale sistema ha visto succedersi diverse fasi tutte tese alla creazione di una disciplina unica in materia.

L'obiettivo della prima fase (1999 - 2005) era principalmente quello di armonizzare le normative dei singoli stati sia con riferimento alla nozione di rifugiato sia circa le procedure di riconoscimento della protezione internazionale. Nel corso di tale fase si concentra la maggior produzione normativa europea, finalizzata a definire standard minimi comuni a tutti gli Stati membri. Tra i diversi atti normativi in tema devono richiamarsi:

• Direttiva 2001/55/CE sulla protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati provenienti da Paesi non appartenenti all'Unione europea e che non possono fare rientro nel Paese d'origine, recepita nell'ordinamento italiano con il d.lgs. n. 85 del 07 aprile 2003 (v. UD VII.4);

• la Direttiva 2003/09/CE sulle condizioni minime di accoglienza dei richiedenti asilo e rifugiati, recepita nell'ordinamento italiano con il d.lgs. n. 140 del 30 maggio 2005, abrogato e sostituito dal d.lgs. n. 142 del 18 agosto 2015(v. UD IX);

• Direttiva 2004/83/CE sull'attribuzione della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, introdotta nel nostro ordinamento con d.lgs. n. 251 del 19 novembre 2007, cd "direttiva qualifiche”, la quale non solo statuisce una nozione comune di rifugiato, ma vi affianca la protezione sussidiaria, definendo in tal modo il concetto di protezione internazionale, anche nei suoi contenuto minimi (v. UD VII);

• Direttiva 2005/85/CE sulle norme minime applicate nei vari Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, recepito nel nostro ordinamento con il d.lgs. 25 del 25 gennaio 2008, cd "direttiva procedure” (v. UD VIII).

Inoltre, sempre in questa fase viene definito il cd. "sistema Dublino” finalizzato alla determinazione di norme procedurali di coordinamento tra gli Stati membri: il Regolamento (CE) n. 343/2003 sullo stato membro responsabile all'esame di una domanda di asilo ed il Regolamento EURODAC (CE) n. 2725/2000 per il confronto delle impronte digitali e l'efficace applicazione del regolamento Dublino.

La seconda fase, denominata Programma dell'Aja (2004 - 2009), si poneva quale obiettivo il superamento dei soli standard minimi comuni per tendere alla determinazione di disciplina comune completa. A tal fine veniva definito il Sistema Comune Europeo di Asilo (CEAS). Nel corso di tale fase vengono avanzate le proposte di modifica sia al sistema Dublino (COM(2008)820, cd Dublino II) sia alle direttive "qualifiche” e "procedura”.

A conclusione del Programma dell'Aja, nel corso del Consiglio europeo di Bruxelles, tenutosi nel 2009, adottò il Programma pluriennale per lo Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (2010 -2014), cd Programma di Stoccolma, terza fase finalizzata alla determinazione di livello equivalente tra gli Stati membri in tema di accoglienza e procedure. 

Nell'ottica della ridefinizione di norme “uniche” e non più “comuni” in materia di asilo, le tre principali Direttive - “qualifiche”, “accoglienza” e “procedure” - vengono rifuse in nuovi testi normativi:

• Direttiva 2011/95/UE sull’attribuzione a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, con la quale viene aggiornata la cd “direttiva qualifiche”, al fine di determinare non più standard minimi comuni ma livelli normativi uniformi tra gli Stati membri, recepita con d.lgs. 21 febbraio 2014, n. 18. Tra le novità introdotte maggiormente significative deve rilevarsi un progressivo avvicinamento nel godimento dei diritti da parte dei titolari della protezione sussidiaria e coloro ai quali è stato riconosciuto lo status di rifugiato, pur rimanendone distinti i presupposti ed i contenuti (v. UD VII);
• Direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale recepita nel nostro ordinamento con d.lgs. n. 142 del 2015, cit.. La rifusione della cd “direttiva procedure” si è resa necessaria a fronte della sussistenza di un quadro normativo frammentato all'interno dei diversi ordinamenti interni, in ragione delle numerose disposizioni facoltative per gli Stati membri previste nella precedente Direttiva. La nuova normativa prevede modifiche alla competenza ed alla composizione delle Commissioni Territoriali, oltre che nuove regole in tema di gestione della domanda di protezione, al fine di assicurare una migliore razionalizzazione e velocizzazione della procedura di riconoscimento della protezione internazionale, anche in caso di domanda reiterata (v. UD VII);
• Direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, rifusione della direttiva “accoglienze”, anch'essa recepita nel d.lgs. n. 142 del 2015, cit. In tema di accoglienza, particolare attenzione è stata destinata alle ipotesi di trattenimento del richiedente asilo che sono state meglio circostanziate ed aumentate (v. UD XV).

E' in questo contesto che viene adottato anche il nuovo Regolamento Dublino Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 giugno 2013, entrato in vigore il 01 gennaio 2014 (cd. Dublino III) (UD IX.3).

Con il recepimento nell'ordinamento italiano delle ultime direttive, pare essere raggiunto l'obiettivo che il Consiglio europeo di Tampere aveva per la prima volta ipotizzato nel 1999: l'adozione di norme uniche in tutti gli Stati UE in materia d'asilo. Tuttavia, gli sforzi da compiere in tale settore da parte degli Stati membri non possono certamente considerarsi conclusi, soprattutto per quanto attiene alla disciplina della gestione dei flussi migratori ed alla possibilità di continuare ad applicare le regolamentazioni “Dublino” in tema di determinazione del Paese competente all'esame della domanda di protezione internazionale.

In considerazione delle pressioni migratorie a partire dal 2014, la Commissione ha pubblicato l'Agenda europea sulla migrazione nel maggio 2015, con la quale si introducevano nuove forme di gestione dell'arrivo di richiedenti asilo.

L'agenda europea sulla migrazione, inoltre, indicava come necessaria una riforma organica delle disciplina in materia di protezione internazionale (qualifiche e direttive) e della determinazione dello stato competente per la valutazione della domanda di asilo (cd Sistema Dublino).

Per la prima parte di riforma sono in corso di elaborazione due regolamenti - che a differenza delle direttive non necessitano di recepimento in atti legislativi da parte dei singoli Stati membri - mentre per quanto attiene al cd Sistema Dublino una versione condivisa di regolamento è stato adottato dalla Commissione LIBE  - commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni - del Parlamento, ma non ha trovato approvazione prima delle ultime elezioni europee.

Il 23 settembre 2020 è stato presentato dalla Commissione il nuovo Patto europeo sulla migrazione e l'asilo. Il Patto consta di un pacchetto di riforme degli atti normativi che regolano attualmente il sistema europeo di asilo con la proposta di adozione di cinque nuovi Regolamenti e atti non vincolanti di raccomandazione, che dovrebbero trovare attuazione nel 2021.

Le proposte riprendono, tra le altre, la già citata riforma del cd Sistema Dublino con la creazione di un nuovo sistema di solidarietà e ripartizione dei migranti tra Stati di natura obbligatoria in caso di forti pressioni migratorie e l'implementazione del sistema di raccolta dati EURODAC per una maggiore condivisione delle informazioni. A ciò si aggiunge una paventata procedura di valutazione pre - ingresso alle frontiere esterne prima dell'accesso alla procedura di protezione ed una apertura alla previsione di ingressi legali per le persone vulnerabili che necessitano di protezione, prevista solo in forma di raccomandazione. 

La proposta passerà ora al vaglio del Parlamento e del Consiglio. 

Per saperne di più Eurojus.it Il nuovo Patto per l’immigrazione e asilo: scontentare tutti per accontentare tutti