Unità 3 - Il diritto alla salute dell'ordinamento dell'UE come carattere identitario della cittadinanza europea. L'assistenza sanitaria transfrontaliera
Oggetto di questa unità è la tutela della salute nell'Unione Europea. Si analizzano in particolare le competenze dell'Unione in tema di tutela della salute, ricostruendo il diritto alla salute come carattere identitario della cittadinanza europea, oltre alla disciplina in materia di assistenza sanitaria trasfrontaliera.
1. Il diritto alla salute come carattere identitario della cittadinanza europea.
La tutela della salute si afferma in origine nell'ordinamento dell'Unione Europea in un'accezione strumentale alla realizzazione del mercato unico, in ragione della dimensione meramente economica dell'integrazione europea.
Il riconoscimento della tutela della salute come diritto individuale - che si traduce anzitutto nell'accesso alle cure erogate dai sistemi sanitari nazionali -deriva, almeno inizialmente, dall'esigenza di garantire l'effettività della libera circolazione dei lavoratori (art. 45 TFUE) e dunque di consentire a quanti circolano per ragioni di lavoro di non subire discriminazioni o incontrare ostacoli di ordine economico o sociale che disincentivino dell'esercizio del diritto di circolazione. Ne deriva che al cittadino economicamente attivo è consentito l'accesso alle cure erogate nel paese di destinazione alle medesime condizioni previste per i cittadini nazionali, secondo un diritto che si afferma in quanto funzionale a garantire l'effettività del diritto di circolazione, e dunque strettamente correlato alla condizione di lavoratore.
La rilevanza autonoma del diritto alla salute, come anche di altri diritti sociali, si delinea solo in un momento successivo a quello della creazione dello spazio economico europeo.
Diverse norme primarie dell'ordinamento dell'Unione Europea sono oggi di riferimento per la tutela della salute. Innanzitutto il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea - riaffermando quanto già stabilito dal Trattato di Maastricht (ex art. 152 TUE) - stabilisce che il livello elevato di protezione della salute umana è garantito sia nella definizione che nell’ attuazione di tutte le politiche ed attività dell’Unione Europea (art. 168 TFUE), fissando così il c.d. “principio di integrazione” che impone di aver riguardo alla tutela della salute anche nel perseguimento degli obiettivi di stabilità economica e realizzazione del mercato interno.
Insieme a questo articolo del Trattato, è poi oggi la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (2000) a contribuire alla base normativa di rango primario in materia di tutela della salute. Il quadro normativo si è andato infatti ampliando in maniera significativa quando il Trattato di Lisbona (2009) ha attribuito alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea lo stesso valore giuridico dei Trattati (art. 6 TUE).
La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea - oltre a stabilire che la dignità umana è inviolabile, a riconoscere il diritto alla vita, il diritto alla integrità della persona, la proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani e degradanti - inserisce nel titolo dedicato alla solidarietà anche la protezione della salute che è riconosciuta in quanto diritto della persona (art. 35, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea).
La protezione della salute - come definita dalla Carta - si esplica attraverso l'accesso alla prevenzione sanitaria e l'ottenimento di cure mediche secondo le diverse normative nazionali degli Stati Membri. L'Unione europea non ha una competenza in materia di salute, la quale spetta in via esclusiva agli Stati membri. Gli stessi quindi disciplinano il proprio modello sanitario secondo la normativa nazionale.
Un livello elevato di protezione della salute umana è garantito «nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche ed attività dell'Unione» (art. 35), sicché l'obiettivo di tutela della salute condiziona e incide sull'esercizio di altre competenze: si veda ad es. la dir. 2014/40/UE su lavorazione, produzione e vendita dei prodotti del tabacco, che trova fondamento nella competenza UE in tema di ravvicinamento delle legislazioni nazionali sull'instaurazione del mercato interno, ex art. 114 TFUE.
Così le esigenze di tutela della salute possono legittimare deroghe alla libertà di circolazione dei servizi e al diritto di stabilimento, funzionali alla realizzazione del mercato interno, in quanto costituiscono "motivi di sanità pubblica" (art. 49 e 56, TFUE). In tal senso si è affermato che "l’obiettivo di mantenere, per ragioni di sanità pubblica, un servizio medico ed ospedaliero equilibrato ed accessibile a tutti" legittima l'affidamento diretto (senza procedure a evidenza pubblica) del servizio di trasporto sanitario alle associazioni di volontariato (C. giust., 11 dicembre 2014, C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino").
L’azione dell’Unione - volta al miglioramento della sanità pubblica - ha una funzione di completamento delle politiche nazionali degli Stati membri, ai quali spetta ancora oggi una competenza esclusiva nello stabilire le condizioni per l’accesso alla prevenzione sanitaria e all'ottenimento di cure mediche. Gli Stati Membri deliberano quindi discrezionalmente le loro politiche sanitarie, posto che «le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite dai trattati» (art. 6 TUE). All'Unione spetta invece una competenza per azioni di sostegno, coordinamento e completamento dell’azione degli Stati membri per la tutela e miglioramento della salute umana (art. 6 lett. a TFUE).
Nell'esercizio di tale competenza l'Unione può stabilire parametri di qualità e sicurezza di organi e sostanze di origine umana (es. sangue ed emoderivati), di medicinali e dispositivi medici o ancora in ambito veterinario o fitosanitario.
La situazione sanitaria determinata dalla pandemia da Covid-19 ha indotto l'Unione a rafforzare la cooperazione in ambito sanitario per la creazione dell' "Unione europea della salute", nella consapevolezza che crisi sanitarie mondiali, quali quella attuale, possono essere affrontate con maggior efficacia solo congiuntamente, con l'adozione di misure di sanità pubblica congruenti, coerenti e coordinate. Ciò pur non abbandonandosi la prospettiva che coglie nella salute "un prerequisito per un'economia dinamica che stimoli la crescita, l'innovazione e gli investimenti".
A tal fine particolare rilievo ha assunto il comitato per la sicurezza sanitaria, composto da rappresentanti degli Stati membri nel settore della sanità pubblica e da altri esperti e membri di istituzioni europee e organizzazioni internazionale, cui si deve l'adozione di posizioni comuni sulle misure utili a fronteggiare la pandemia negli Stati membri. Allo stesso tempo si è inteso adottare un approccio "coordinato e sistemico" per sostenere lo sviluppo, la produzione, le procedure di acquisizione e l'acquisto di vaccini, farmaci, materiali diagnostici, dispositivi di protezione individuale (DPI) e dispositivi medici anzitutto facilitando l'incontro tra l'offerta e la domanda, o ancora, si è inteso rafforzare la sorveglianza epidemiologica.